劉嚴寧：殯葬服務(wù)是公共衛(wèi)生體系中的“最后一公里”

引言

城市是人類文明發(fā)展的必然產(chǎn)物。

城市以其方便的公共服務(wù)設(shè)施為人口的大量聚集提供了可能，而大量人口的高密度聚集反過來又倒逼公共衛(wèi)生體系的建設(shè)。殯葬公共服務(wù)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的“最后一公里”，關(guān)系到整個體系能否形成閉環(huán)，也關(guān)系到整個城市的公共衛(wèi)生安全。進一步深化殯葬服務(wù)改革，補齊殯葬服務(wù)設(shè)施短板，需要從根本上解決殯葬“最后一公里”問題。

一、疫情期間患者遺體處置與公共衛(wèi)生體系建設(shè)的歷史回顧

瘟疫始終是人類無法擺脫的噩夢。迄今為止，人類歷史上發(fā)生了多次大瘟疫，造成了大量人口死亡。歷史告訴我們，瘟疫流行中患者遺體處理不當、不及時，是造成疫情進一步擴散的重要因素。

公元前430年，古希臘雅典發(fā)生瘟疫，近一半人口死亡。希臘史學(xué)家修昔底德對這場毀滅雅典的瘟疫進行了這樣的描述：“身強體健的人們突然被劇烈的高燒所襲擊，眼睛發(fā)紅仿佛噴射出火焰，喉嚨或舌頭開始充血并散發(fā)出不自然的惡臭，伴隨嘔吐和腹瀉而來的是可怕的干渴，這時患病者的身體疼痛發(fā)炎并轉(zhuǎn)成潰瘍，無法入睡或忍受床榻的觸碰，有些病人裸著身體在街上游蕩，尋找水喝直到倒地而死。甚至狗也死于此病，吃了躺得到處都是的人尸的烏鴉和大雕也死了，存活下來的人不是沒了指頭、腳趾、眼睛，就是喪失了記憶?！边@場瘟疫導(dǎo)致大量人和動物死亡，遍地的尸體又加劇了疫情的傳播，從而造成了災(zāi)難性后果。

及時、有效的遺體處置有利于疫情的控制。

公元541-542年，地中海世界爆發(fā)了第一次大規(guī)模鼠疫——查士丁尼瘟疫。因瘟疫死亡的人數(shù)很快突破23萬，整個拜占庭帝國都找不到足夠的埋葬地，尸體不得不被堆在街上，整個城市散發(fā)著尸臭味。查士丁尼自己也險些感染瘟疫，在恐懼之中，他以重金招募工人修建很多巨大的能夠埋葬上萬具尸體的大墓來掩埋死者，以阻斷瘟疫的進一步擴散。這次瘟疫極高的死亡率不僅使拜占庭帝國人口下降明顯，勞動力和兵力銳減，正常生活秩序受到嚴重破壞，還對拜占庭帝國、地中海、歐洲的歷史發(fā)展都產(chǎn)生了深遠影響。

而1665年倫敦爆發(fā)的大瘟疫，也有約7萬5千人到10萬人死亡，超過當時倫敦人口的五分之一，這次瘟疫的罪魁禍首還是老鼠。倫敦政府采取的一系列措施中就包括招募志愿者有組織地盡快掩埋尸體，但由于人力有限，仍有不少遺體被棄置路邊。倫敦這場大瘟疫結(jié)束的方式有一種離奇的說法。史書記載，1666年9月2日，倫敦發(fā)生了一場大火，燒毀了大部分遭到感染者的房屋和大量尸體，疫情狀況開始好轉(zhuǎn)。當然，另一個可能的原因是，大部分被感染的人群都已經(jīng)死亡了。

從以上這些歷史事實可以看出，遺體處理在疫情防控中始終是非常重要一環(huán)，關(guān)系到對疫情的有效控制，也是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分。

二、木桶理論視域下殯葬服務(wù)與公共衛(wèi)生體系建設(shè)的關(guān)系

2020年4月8日，上海市發(fā)布了《關(guān)于完善重大疫情防控體制機制 健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，要顯著提升上海疫情監(jiān)測、疾病救治、物資保障、科研攻關(guān)等能力，確保重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力達到國際一流水準，使上海成為全球公共衛(wèi)生最安全城市之一?！兑庖姟窂捏w系建設(shè)、機制建設(shè)、能力建設(shè)和保障措施四個方面對上海公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)做了總體安排。

通觀《意見》全文，其主要聚焦于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，但這絕不是單靠醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)就可以做好的一項系統(tǒng)工程。它需要各部門的通力協(xié)作，實現(xiàn)“抓好主渠道”和“守好一段渠”的統(tǒng)一，殯葬行業(yè)在其中也有“守好一段渠”的責(zé)任和使命。

管理學(xué)上有個著名的木桶理論，是指一只木桶想盛滿水，必須每塊木板都一樣平齊且無破損。如果這只桶的木板中有一塊不齊或者某塊木板下面有破洞，這只桶就無法盛滿水。也就是說一只木桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而取決于最短的那塊木板，亦稱短板效應(yīng)。勞倫斯?彼得的新木桶理論，大致內(nèi)容就是木桶能夠裝多少水，不光取決于最短的短板，更取決于構(gòu)成木桶的各個木板間有無縫隙。若有縫隙則木桶中的水將逐漸從木桶中泄出。

在整個公共衛(wèi)生體系的建設(shè)中，殯葬顯然不是最長最重要的那塊木板，但卻是不可或缺的。一旦沒有這塊木板或者這塊木板太短，都會嚴重影響公共衛(wèi)生體系運行的實效，甚至造成災(zāi)難性后果。而新木桶理論則說明各環(huán)節(jié)不能出現(xiàn)脫節(jié)，否則也會產(chǎn)生比短板更嚴重的后果。按照木桶理論，作為公共衛(wèi)生建設(shè)體系的組成部分，殯葬服務(wù)不僅是公共衛(wèi)生建設(shè)體系的“最后一公里”，更要與整個公共衛(wèi)生建設(shè)體系緊密銜接，只有把公共衛(wèi)生體系建設(shè)的要求延伸落實到殯葬服務(wù)中去，才能使整個公共衛(wèi)生體系的建設(shè)無漏洞。

三、新冠肺炎患者遺體處理：殯葬服務(wù)融入公共衛(wèi)生體系建設(shè)的典型范例

為做好新冠肺炎死亡患者遺體處理工作，防范疫情傳播，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》和《重大突發(fā)事件遇難人員遺體處置工作規(guī)程》（民發(fā)〔2017〕38號）等有關(guān)要求，2020年2月1日，國家衛(wèi)生健康委、民政部、公安部聯(lián)合印發(fā)了《新型冠狀病毒感染的肺炎患者遺體處置工作指引（試行）》。該文件聚焦突出問題，提出了遺體處置的總體要求、責(zé)任分工、處置流程和相關(guān)規(guī)定，明確了醫(yī)療機構(gòu)、殯儀館、疾控機構(gòu)、衛(wèi)生健康行政部門、民政部門和公安機關(guān)的具體職責(zé)，對患者死亡后的報告、衛(wèi)生防疫處理、手續(xù)交接、遺體轉(zhuǎn)運、人員防護、遺體火化等全流程進行了詳細規(guī)定。這一文件的印發(fā)有利于督促各部門、各機構(gòu)履行職責(zé)，順暢工作機制，提高遺體處置的規(guī)范性，避免因此環(huán)節(jié)發(fā)生疏漏導(dǎo)致的新冠肺炎疫情蔓延擴散。

在責(zé)任分工上，形成了公共衛(wèi)生體系管理的閉環(huán)。醫(yī)療機構(gòu)負責(zé)及時開具死亡醫(yī)學(xué)證明，通知殯儀館接運遺體，做好遺體消毒等衛(wèi)生防疫處理工作。殯儀館負責(zé)及時接運遺體，設(shè)立臨時殯儀服務(wù)專用通道和專用火化爐，按照操作規(guī)程做好遺體火化工作，并開具火化證明。疾病預(yù)防控制機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)衛(wèi)生防疫工作，做好相關(guān)人員防護知識和技能培訓(xùn)，對殯儀車、火化設(shè)備和相關(guān)場所進行消毒處理。衛(wèi)生健康行政部門負責(zé)制定遺體消毒等衛(wèi)生防疫相關(guān)技術(shù)文件，指導(dǎo)醫(yī)療機構(gòu)做好本機構(gòu)內(nèi)新冠肺炎患者遺體的規(guī)范處置。民政部門負責(zé)全面摸清本地區(qū)殯儀服務(wù)情況及可調(diào)用的資源狀況，及時協(xié)調(diào)、指導(dǎo)殯儀館等服務(wù)機構(gòu)做好新冠肺炎患者遺體處置工作。公安機關(guān)負責(zé)對運輸遺體的車輛優(yōu)先給予通行便利，依法查處遺體轉(zhuǎn)運過程中的違法犯罪行為。

在遺體處置流程上，也形成了公共衛(wèi)生體系管理的閉環(huán)。在遺體與手續(xù)交接中，醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當在完成遺體衛(wèi)生防疫處理、開具死亡證明、聯(lián)系親屬同意火化后，第一時間聯(lián)系殯儀館盡快上門接運遺體，并在遺體交接單中注明已進行衛(wèi)生防疫處理和立即火化意見。在遺體轉(zhuǎn)運中，明確遺體運送不得交由除殯儀館以外的單位和個人承辦。必須由殯儀館安排專職人員、專用運尸車到醫(yī)療機構(gòu)指定地點，按指定路線將遺體轉(zhuǎn)運到指定的專用運尸車上運至殯儀館。遺體運送到殯儀館后，殯儀館設(shè)置臨時專用通道，由殯儀館專職人員將遺體直接送入專用火化爐火化。遺體不得存放、探視，全程嚴禁打開密封遺體袋。疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)當指導(dǎo)醫(yī)務(wù)人員和遺體運送、處置人員等，按照疾病接觸防護要求，進行衛(wèi)生防護；疾病預(yù)防控制機構(gòu)對遺體運輸車輛、設(shè)備工具、火化車間、遺體停留區(qū)域等進行嚴格消毒，對殯儀廢棄物進行無害化處理。醫(yī)療機構(gòu)和殯儀館應(yīng)當對新冠肺炎患者遺體處理情況及時登記和存入業(yè)務(wù)檔案，處理情況應(yīng)及時向同級疾病預(yù)防控制機構(gòu)、民政部門報告。新冠肺炎死亡患者遺體運送人員防護標準及運送車輛消毒方法也都有明確要求。

四、打通公共衛(wèi)生體系建設(shè)殯葬服務(wù)的“最后一公里”

毫無疑問，《指引》的規(guī)定為疫情防控期間患者遺體的處置提供了可操作的意見。盡管它僅適用于疫情防控期間，但它對我們思考和探索如何做到平戰(zhàn)結(jié)合，加強殯葬服務(wù)中的公共衛(wèi)生安全體系建設(shè)，在日常的殯葬服務(wù)中更加規(guī)范、科學(xué)地處置因傳染病死亡患者遺體，避免在殯葬服務(wù)環(huán)節(jié)造成病毒的傳播與擴散等具有積極的啟示。

殯葬公共服務(wù)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的“最后一公里”，關(guān)系到整個體系能否形成閉環(huán)，關(guān)系到全社會公共衛(wèi)生安全。但對殯葬企業(yè)而言，這一建設(shè)必然使得殯葬服務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟成本、管理成本都會大幅增加。對于地方政府而言，采取一刀切的做法，要求每一個殯葬單位都達到這樣的標準，無疑是非常困難的，也是不現(xiàn)實的；即使勉強建立起來，監(jiān)管的成本和難度也很高，可持續(xù)性不強。在筆者看來，殯葬管理部門和殯葬行業(yè)要以本次新冠肺炎疫情為契機，以《指引》為指導(dǎo)，把重大傳染性疾病患者遺體處置問題提上議事日程，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置資源，完成公共衛(wèi)生體系建設(shè)的“最后一公里”。

可以考慮如下具體的做法。在充分考慮空間布局、現(xiàn)有設(shè)施條件、未來發(fā)展規(guī)劃等因素的基礎(chǔ)上，由政府主管部門提供專門經(jīng)費，組建專業(yè)隊伍、設(shè)置專用接送車輛、建立專用通道和火化設(shè)備，根據(jù)城市人口規(guī)模確定相應(yīng)數(shù)量的定點公辦殯儀館，承接重大傳染性疾病患者遺體處置的專業(yè)化服務(wù)。這是一個系統(tǒng)工程，也要與醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、公安系統(tǒng)做好對接，關(guān)口前移，把好入口關(guān)，根據(jù)死亡原因?qū)z體進行分流，確保從接收遺體開始，重大傳染病患者遺體就進入定點殯儀館的專門服務(wù)通道；根據(jù)重大傳染性疾病患者遺體處理的特殊性，由政府殯葬管理部門根據(jù)一般殯葬服務(wù)均價、超額部分政府補貼的方式，支持鼓勵國有、公辦殯儀館主動承擔這一事關(guān)公共衛(wèi)生安全的重要任務(wù)。公辦殯儀館也要積極響應(yīng)和對接政府重大決策部署，勇于擔當社會責(zé)任，為政府分憂、為百姓解困，發(fā)揮在殯葬行業(yè)中的主力軍和領(lǐng)頭羊的作用，推進殯葬服務(wù)的精準化、精細化。

（完）