王金華：殯葬領(lǐng)域突出問(wèn)題與深化改革的若干建議殯葬改革60多年來(lái)，我國(guó)的殯葬工作取得了來(lái)之不易的成績(jī)，初步建立了具有中國(guó)特色的殯葬管理制度，殯葬事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。但是其中也存在諸多問(wèn)題，本文針對(duì)存在的問(wèn)題提出了加強(qiáng)黨對(duì)殯葬工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，改革殯葬管理服務(wù)體制機(jī)制，強(qiáng)化基本殯葬服務(wù)供給，加快殯葬法治化建設(shè)以及推進(jìn)喪葬禮俗改革和生命文化教育等建議。
殯葬改革的成績(jī)來(lái)之不易 黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視殯葬工作。新中國(guó)成立后，毛澤東主席等151名老一輩黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人從“移風(fēng)易俗、改造國(guó)家”的高度，于1956年4月27日帶頭簽名倡導(dǎo)身后實(shí)行火葬、不保留遺體、不建墳?zāi)?，從此拉開(kāi)了殯葬改革的帷幕。 （一）牢牢把握殯葬改革方向不動(dòng)搖。各地遵循積極、有步驟的原則，根據(jù)人口、耕地、交通等狀況，劃分火葬區(qū)和土葬改革區(qū)。在火葬區(qū)，推行遺體火化，倡導(dǎo)以不占地或少占地的方式安置骨灰。在土葬改革區(qū)，推行遺體在公墓或農(nóng)村公益性墓地集中安葬，避免散埋亂葬。 （二）廣泛推行惠民殯葬政策。全國(guó)普遍實(shí)施了面向優(yōu)撫對(duì)象、城鄉(xiāng)生活困難群眾減免或補(bǔ)貼遺體接運(yùn)、暫存、火化、骨灰寄存等基本殯葬服務(wù)的惠民政策，一些地方將惠民范圍覆蓋到轄區(qū)所有居民，有效減輕了群眾喪葬負(fù)擔(dān)。 （三）大力倡樹(shù)現(xiàn)代文明喪葬理念。各地從殯、葬、祭各環(huán)節(jié)推進(jìn)移風(fēng)易俗，文明節(jié)儉治喪、節(jié)地生態(tài)安葬、文明低碳祭掃等殯葬新理念、新禮儀得到推廣。2016年民政部等9部門(mén)印發(fā)《關(guān)于推行節(jié)地生態(tài)安葬的指導(dǎo)意見(jiàn)》，許多地方對(duì)節(jié)地生態(tài)安葬采取了獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)措施，實(shí)行骨灰格位存放、樹(shù)葬、海葬等節(jié)地生態(tài)安葬的人數(shù)逐年增多。 （四）殯葬法規(guī)政策逐步完善。1997年國(guó)務(wù)院頒布《殯葬管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著殯葬改革步入依法治理軌道。民政部先后會(huì)同有關(guān)部門(mén)就行業(yè)監(jiān)管、服務(wù)收費(fèi)、公墓管理、遺體運(yùn)輸、惠民殯葬、生態(tài)安葬、重大突發(fā)事件遺體處置等方面出臺(tái)多項(xiàng)政策措施，加強(qiáng)突出問(wèn)題專項(xiàng)治理和督查。 殯葬改革中存在的突出問(wèn)題 殯葬改革是重大的社會(huì)習(xí)俗改革，雖取得了很大成績(jī)，但受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)習(xí)俗觀念等多方面因素影響，仍存在與群眾需求不相稱、與生態(tài)文明不相符、與社會(huì)進(jìn)步不相融等問(wèn)題，亟待研究解決。 （一）基本殯葬服務(wù)供給嚴(yán)重不足?！稓浽峁芾?xiàng)l例》明確要求縣（市）政府“應(yīng)當(dāng)制定實(shí)行火葬的具體規(guī)劃，將新建和改造殯儀館、火葬場(chǎng)、骨灰堂納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計(jì)劃”“將公墓建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃”，但一些地方黨委政府對(duì)殯葬工作還不夠重視，未擺上議事日程，相關(guān)規(guī)劃和設(shè)施至今沒(méi)有落地。 （二）殯葬管理和服務(wù)“管辦不分”。全國(guó)近80%的殯儀館屬于公益類事業(yè)單位，肩負(fù)提供公益性基本殯葬服務(wù)的職責(zé)，但經(jīng)費(fèi)保障方式卻是差額撥款或自收自支，基本服務(wù)項(xiàng)目政府定價(jià)低，不足以維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，只能通過(guò)拓展市場(chǎng)延伸服務(wù)或“以墓養(yǎng)館”增收增效，造成逐利性增強(qiáng)、公益性弱化、過(guò)度依賴市場(chǎng)化運(yùn)作。 （三）立法和執(zhí)法監(jiān)管嚴(yán)重滯后?！稓浽峁芾?xiàng)l例》已施行了23年，許多條文已滯后于工作實(shí)踐，無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代殯葬工作需要，許多規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，對(duì)殯葬服務(wù)及公墓性質(zhì)定位不清，對(duì)經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范不夠，處罰力度弱、違法成本低。殯葬管理涉及規(guī)劃、用地、建設(shè)、審批、價(jià)格制定、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)，涉及民族宗教、衛(wèi)生健康等不同領(lǐng)域，需要多個(gè)職能部門(mén)密切協(xié)作、合力共治，但目前尚未形成順暢有效的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。 （四）思想認(rèn)識(shí)不到位、社會(huì)共識(shí)不足。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)殯葬工作重視程度不夠，有的擔(dān)心習(xí)俗改革影響干群關(guān)系甚至社會(huì)和諧穩(wěn)定，有的認(rèn)為殯葬工作不屬于中心工作，甚至存在忌諱心理，改革積極性不高，推進(jìn)工作遲緩。有些地方則把殯葬改革簡(jiǎn)單理解為推行遺體火化，火葬區(qū)劃分不科學(xué)，片面追求火化率，忽視骨灰處理，放任骨灰裝棺再葬、亂埋亂葬行為，也影響了群眾對(duì)殯葬改革的理解與認(rèn)同。 深化殯葬制度改革的政策思路和建議 （一）加強(qiáng)黨對(duì)殯葬工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。一是把“逝有所安”理念鮮明納入民生保障鏈條，寫(xiě)到黨的決議中，作為民生保障、生態(tài)文明和精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容擺到更加突出位置，列入各級(jí)黨委、政府重要議事日程。二是成立中央推進(jìn)殯葬改革領(lǐng)導(dǎo)小組，綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)殯葬改革工作，部署開(kāi)展國(guó)家殯葬綜合改革試點(diǎn)，明確相關(guān)部門(mén)職責(zé)，并納入政府績(jī)效、民生實(shí)事、綜合治理等考核范圍。三是壓實(shí)地方黨委和政府責(zé)任，特別是在規(guī)劃、土地、設(shè)施、財(cái)政保障等方面的主體責(zé)任，分級(jí)建立殯葬工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及屬地管理責(zé)任。四是紀(jì)檢、監(jiān)察和組織部門(mén)將黨員干部治喪情況列入監(jiān)督范圍，納入個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容，充分發(fā)揮黨員干部在殯葬改革中的示范引領(lǐng)作用。 （二）改革殯葬管理服務(wù)體制機(jī)制。一是加快殯葬領(lǐng)域“放管服”改革，推動(dòng)殯葬事業(yè)單位分類改革，按照公益的歸公益、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，把行政管理和監(jiān)管執(zhí)法職能回歸政府或民政部門(mén)，經(jīng)營(yíng)服務(wù)職能交給殯葬事業(yè)單位或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物脫鉤和政事分離、管辦分開(kāi)。二是優(yōu)化殯儀館、公墓、骨灰堂、殯儀服務(wù)站等殯葬設(shè)施審批制度，統(tǒng)一公墓審批權(quán)，經(jīng)營(yíng)性公墓審批權(quán)由省一級(jí)下放到設(shè)區(qū)的市一級(jí)，進(jìn)一步明確申請(qǐng)主體、審批主體、審批條件、程序和期限等，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高審批效率。三是深入研究殯葬公共服務(wù)的特點(diǎn)和特殊性，區(qū)分基本與非基本、營(yíng)利性與非營(yíng)利性服務(wù)，強(qiáng)化政府基本殯葬服務(wù)保障職能，探索公辦服務(wù)機(jī)構(gòu)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)與社會(huì)資本合作，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)一步向市場(chǎng)放開(kāi)。 （三）強(qiáng)化基本殯葬服務(wù)供給。一是把殯儀、火化、安葬、祭掃紀(jì)念等殯葬設(shè)施作為城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，科學(xué)編制與落實(shí)殯葬設(shè)施規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)與國(guó)土空間規(guī)劃有效銜接。二是將基本殯葬公共服務(wù)納入國(guó)家基本公共服務(wù)范圍，明確遺體接運(yùn)、暫存、火化、骨灰存放和生態(tài)安葬等基本服務(wù)項(xiàng)目，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行政府定價(jià)并適時(shí)調(diào)整。三是改革基本殯葬服務(wù)提供方式，堅(jiān)持殯葬事業(yè)單位的主體責(zé)任地位，對(duì)于無(wú)法通過(guò)事業(yè)單位提供基本服務(wù)的，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或委托合法運(yùn)營(yíng)主體提供，通過(guò)派駐公務(wù)人員等方式強(qiáng)化監(jiān)管。四是大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+殯葬服務(wù)”，強(qiáng)化部門(mén)間信息共享，逐步提高殯葬服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化、透明化和便利化水平。 （四）加快殯葬法治化建設(shè)。一是立足當(dāng)前，盡快研究制定深化殯葬制度改革的政策文件，明確改革目標(biāo)和近期重點(diǎn)任務(wù)，推進(jìn)殯葬領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，解決群眾最為關(guān)切的問(wèn)題。二是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加緊修訂出臺(tái)《殯葬管理?xiàng)l例》，完善配套規(guī)章及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，在此基礎(chǔ)上研究制定《殯葬法》。三是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，充實(shí)基層執(zhí)法力量，將殯葬執(zhí)法納入市縣綜合執(zhí)法事項(xiàng)，不具備條件的則建立民政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，形成由民政牽頭，市場(chǎng)監(jiān)管、自然資源、公安、衛(wèi)生健康、民族宗教等部門(mén)參與的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。 （五）推進(jìn)喪葬禮俗改革和生命文化教育。一是積極推進(jìn)喪葬禮俗改革，規(guī)范喪葬禮儀，推行集中治喪，遏制封建迷信、大操大辦、盲目攀比、薄養(yǎng)厚葬等陳規(guī)陋習(xí)，培育文明現(xiàn)代、節(jié)約環(huán)保的殯葬禮儀和治喪模式，讓每個(gè)人有尊嚴(yán)、體面地告別人世，引導(dǎo)在喪葬活動(dòng)中體現(xiàn)良好家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)、淳樸民風(fēng)。二是著力加強(qiáng)殯葬人才隊(duì)伍建設(shè)，盡快在高校設(shè)置殯葬管理服務(wù)或生命文化教育院系或?qū)I(yè)，制定出臺(tái)殯葬行業(yè)特殊崗位津貼政策，建立殯葬從業(yè)人員職業(yè)能力水平評(píng)價(jià)制度，健全殯葬領(lǐng)域人才培養(yǎng)與激勵(lì)機(jī)制。三是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛宣傳殯葬改革的重大意義，理性、客觀地介紹和評(píng)價(jià)我國(guó)的殯葬改革，引導(dǎo)群眾理性消費(fèi)，自覺(jué)參與殯葬改革，更多地選擇以不占地或少占地的方式處理骨灰或遺體。 本文作者，王金華，民政部社會(huì)事務(wù)司司長(zhǎng)。 本文摘自《社會(huì)治理》《殯葬領(lǐng)域突出問(wèn)題與深化改革的若干建議》。 |
