黃水華:殯葬服務(wù)市場監(jiān)管思考

殯葬，是人類處理遺體的方法和儀式。在中國，殯葬是家庭（族）維系親情孝道的一項重要社會活動，與民族風(fēng)俗文化、社會文明程度息息相關(guān)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和殯葬改革的推進，殯葬消費能力不斷提升，日益增多的個體、小型機構(gòu)或殯葬代理人雖然為殯葬服務(wù)市場豐富了供給，但所滋生的諸多亂象亟待治理重視。由于殯葬市場發(fā)展尚未成熟，存在著各司其職、齊抓共管方面的制度缺失，存在著法制落后、執(zhí)行乏力的現(xiàn)實困境，也存在著體制運行不暢、監(jiān)管手段不足的問題。如何以改革和發(fā)展的眼光，務(wù)實治理規(guī)范殯葬服務(wù)市場建設(shè)，是當(dāng)前殯葬改革的重要任務(wù)。

一、殯葬服務(wù)市場監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）殯葬服務(wù)市場監(jiān)管內(nèi)容“模糊”?，F(xiàn)行國家《殯葬管理條例》及地方《條例》（修改）均未界定殯葬服務(wù)的內(nèi)容和范圍，在規(guī)制滯后的環(huán)境下，殯葬市場監(jiān)管不知所措，一些殯葬中介機構(gòu)趁機“掛羊頭賣狗肉”，超范圍經(jīng)營。

（二）殯葬服務(wù)市場監(jiān)管力量“撂荒”。無“法”規(guī)矩殯葬中介機構(gòu)如何從事服務(wù)，無“法”確定相關(guān)聯(lián)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)。以桂林醫(yī)院太平間管理為例，市區(qū)一家醫(yī)院將太平間外包經(jīng)營，隨后各醫(yī)院紛紛效仿，殯葬中介憑借承包平臺打出“綠色通道”服務(wù)口號，實則多數(shù)是惡性壟斷，導(dǎo)致殯葬服務(wù)市場混亂。據(jù)了解，桂林市殯葬中介服務(wù)絕大多數(shù)存在“無許可收費”問題，“項目心中念、價格嘴上說，工具用手機、場所借醫(yī)院”是其服務(wù)的“真經(jīng)”，喪屬一旦遭遇施騙，維權(quán)相當(dāng)困難，“黑鍋”卻由殯儀館背著，殯葬市場陷入無序惡性競爭。

（三）殯葬服務(wù)市場監(jiān)管法規(guī)“空白”。現(xiàn)有的《殯葬管理條例》滯后，未能與關(guān)聯(lián)法律法規(guī)形成治理合力。無規(guī)矩不成方圓，不良中介鉆法規(guī)空子、爭搶業(yè)務(wù)手段肆無忌憚，致使殯葬社會服務(wù)市場演變成為群眾詬罵的價格混亂之源。社會觀點認(rèn)為殯葬服務(wù)費虛高的直接原因是醫(yī)院太平間“喪失公益性”，實行外包經(jīng)營，這是有一定道理的。由于法律對太平間出租無禁止，醫(yī)療機構(gòu)太平間外包經(jīng)營不置可否。由于殯葬服務(wù)市場監(jiān)管法規(guī)存在“空白”缺陷，導(dǎo)致殯葬服務(wù)市場由“多頭監(jiān)管”情形演變成“誰都不管”的困窘處境。

二、殯葬服務(wù)市場發(fā)展趨勢

往昔封閉的殯葬業(yè)迅速卷入市場經(jīng)濟大潮之中，許多“手工式”的傳統(tǒng)殯葬模式時過境遷，殯葬服務(wù)呈現(xiàn)出嶄新的業(yè)態(tài)。

（一）殯葬供需發(fā)生顛覆性變化。一是消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型推動殯葬需求不斷擴大。伴隨著人均GDP的增長和需求層次的提升，文化支出成為人們消費的重要組成部分，能夠展示社會交際、人格尊重和人生價值的殯葬禮儀更凸顯重視，各地殯葬消費等級呈現(xiàn)出極大的提升空間。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動殯葬供給不斷增長。在新的消費形式下，殯葬業(yè)得到資本、人才青睞，擴展殯葬供給規(guī)模、提高殯葬供給質(zhì)量。三是科技進步推動殯葬消費形式不斷創(chuàng)新?，F(xiàn)代科技手段和科技產(chǎn)品不斷融入傳統(tǒng)殯葬的悼念、保存、火化、安葬、骨灰制作等過程，航天技術(shù)、智能倉庫、納米材料、云終端、情緒感應(yīng)手機、激光3D放映機等助推殯葬新形式，推動殯葬需求與供給發(fā)生日新月異的變化。

（二）殯葬經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化。一是民政對殯葬的投資和經(jīng)營轉(zhuǎn)型變化。二是殯葬業(yè)深化市場改革。事業(yè)單位性質(zhì)為主的殯葬業(yè)以創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機制、面向市場、壯大實力為重點，加快公司改制改造和完善法人治理結(jié)構(gòu)，通過自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展來主導(dǎo)殯葬服務(wù)業(yè)和市場繁榮。三是非公經(jīng)濟主體進入殯葬服務(wù)市場，紛爭激烈的市場必然打破殯葬原有格局推陳出新。此外，由志愿者組成的服務(wù)性組織開始出現(xiàn)，公共殯葬服務(wù)增添了“民間”新成員。

（三）殯葬監(jiān)管手段倒逼法治化。一是政事（企）徹底分離改革。作為政府組成部門的殯葬管理機構(gòu)、殯葬事業(yè)單位先前“兩塊牌子，一套班子”體制在深化改革中已然落幕。監(jiān)管部門需重新確立自己的行政地位與職能內(nèi)容，以調(diào)控、準(zhǔn)入、規(guī)范、監(jiān)管等手段對殯葬服務(wù)市場進行規(guī)劃，在優(yōu)化殯葬資源配置、創(chuàng)新公益服務(wù)模式、完善購買服務(wù)機制、提高機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量與效率等方面進行政策設(shè)計與施行，逐步構(gòu)建完善的殯葬服務(wù)市場制度。二是殯葬行業(yè)協(xié)會賦予新使命。殯葬行業(yè)協(xié)會在實現(xiàn)“政社分離”后，主要使命是通過行業(yè)共同規(guī)范維護公平競爭市場秩序，主要手段是通過訂立公約等行為方式參與殯葬市場秩序的維護、變通或影響政府公共政策。鑒于行業(yè)協(xié)會自身的“同盟性”，如何擔(dān)當(dāng)新使命，呼吁行業(yè)新的章程或行業(yè)規(guī)范亟待而出。三是新形勢倒逼殯葬領(lǐng)域加速法治進程。當(dāng)前殯葬服務(wù)市場秩序的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)已不適應(yīng)新的形勢要求，政府、殯葬管理機構(gòu)和服務(wù)組織倒逼前行必將共同努力尋求突破，推動殯葬服務(wù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、營業(yè)許可、審查核準(zhǔn)、約束監(jiān)管等步入法治的軌道。優(yōu)化頂層設(shè)計治理殯葬領(lǐng)域、建設(shè)法治殯葬已然刻不容緩。

三、殯葬服務(wù)市場監(jiān)管對策

依據(jù)政府職能分工，民政部門對殯葬市場監(jiān)管擔(dān)負(fù)著牽頭之責(zé)。民政“牽頭”殯葬責(zé)無旁貸，“頭”之首任就是推動政府在重視殯葬市場秩序規(guī)范管理上有所建樹。

（一）要用好政府“有形之手”，建設(shè)殯葬事業(yè)公益服務(wù)功能。眼下殯葬亂象根由就在“社會對殯葬忌諱多，殯葬不需下力管”的態(tài)度上、“有形之手”收縮著未發(fā)揮作用。失靈的殯葬市場靠單一的民政手段撥道，結(jié)果只能是一出沒有觀眾的“獨角戲”。加強當(dāng)前殯葬服務(wù)市場監(jiān)管，政府要伸長“有形之手”，聚攏監(jiān)管之力，“抓管”并舉、“調(diào)助”齊施。首先要抓“規(guī)劃之手”，推動殯葬先行。政府要發(fā)揮“集中力量辦大事”體制優(yōu)勢，制定好殯葬發(fā)展長遠目標(biāo)藍圖，以殯葬規(guī)劃引領(lǐng)公共資源布局、撬動市場資源配置，積聚社會資源興建殯葬事業(yè)。要堅決管住規(guī)劃落實執(zhí)行，明確殯葬亂象源頭治理責(zé)任，保持治理高壓態(tài)勢，揮出行政重拳嚴(yán)厲懲處殯葬“兩違”。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)模適度、節(jié)地生態(tài)、方便群眾的原則，優(yōu)先建設(shè)公益性骨灰堂，統(tǒng)籌建設(shè)公益性公墓，解決需求失衡、結(jié)構(gòu)失調(diào)、價格過高等問題，更好地滿足群眾殯葬需求。二是要以“改革之手”調(diào)優(yōu)殯葬管理體制。首要問題是殯儀館編制到底姓“事”還是姓“企”要予以定論；其次是殯葬兜底服務(wù)的“公益性”如何保障實現(xiàn)問題；再則是殯葬行業(yè)隊伍如何建設(shè)加強問題。要以改革的勇氣革除殯葬體制障礙，強化屬地管理和民政監(jiān)管等諸手段，理出殯葬服務(wù)市場“責(zé)任清單”，建立部門橫向協(xié)調(diào)、區(qū)市縣鄉(xiāng)村縱向聯(lián)動改革領(lǐng)導(dǎo)機制和專責(zé)管理機構(gòu)及運行機制，切實改變目前殯葬監(jiān)管“職能交叉”“令不見底”等體制不暢和梗阻問題；要把殯葬改革列為美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、文明生態(tài)城市常態(tài)化管理、移風(fēng)易俗攻堅行動考核的重要內(nèi)容，納入黨委、政府工作目標(biāo)綜合考核范疇，建立科學(xué)完善的考核辦法；要以公共財政為支撐制定實施惠民殯葬政策，推行殯葬服務(wù)“均等化”，發(fā)展“公益殯葬”，最終實現(xiàn)基本服務(wù)“政府埋單”，打通殯葬改革“最后一公里”。三是要以“服務(wù)之手”助力政策創(chuàng)制。加快殯葬法治進程迫在眉睫，各地要視情施策，從源頭上診治殯葬服務(wù)市場“病癥”，盡快出臺殯儀服務(wù)機構(gòu)管理、殯葬生產(chǎn)經(jīng)營單位考核辦法、無名遺體管理、醫(yī)療機構(gòu)太平間管理等相關(guān)政策及配套措施、補齊制度短板，為殯葬改革發(fā)展保駕護航。要建立健全殯葬規(guī)范服務(wù)運營機制，從政府層面發(fā)力幫助解決殯葬發(fā)展外部性問題，優(yōu)化殯葬監(jiān)管頂層設(shè)計，通過資金、項目、金融、稅收、待遇以及榮譽表彰等激勵措施，對殯葬業(yè)高看一眼、厚愛一層，從而與市場機制互補融合形成殯葬健康發(fā)展的新推力。

（二）要放活市場“無形之手”，建立規(guī)范有序殯葬服務(wù)平臺。市場機制是社會配置資源最有效的手段。殯葬監(jiān)管需遵循市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，發(fā)揮市場推動和凈化功能的決定性作用，重整建立規(guī)范有序的殯葬服務(wù)市場。一是要創(chuàng)新殯葬服務(wù)市場監(jiān)管手段。要理順殯葬管理體制，建立健全監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管制度，完善殯葬公共服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，給百姓一個放心、安心、暖心的服務(wù)環(huán)境和治喪平臺；要提升殯儀機構(gòu)功能化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的服務(wù)水平，滿足治喪群眾的基本要求，擴大治喪基本服務(wù)的覆蓋面，在基本服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮保障作用；要潛入殯儀運營環(huán)節(jié)深處查找“監(jiān)管難、難監(jiān)管”的根由，找準(zhǔn)內(nèi)外癥結(jié)所在，規(guī)范完善殯儀運營流程和安全生產(chǎn)管理應(yīng)急預(yù)案。二是要嚴(yán)格殯葬服務(wù)市場準(zhǔn)入。厘清殯葬基本服務(wù)和延伸服務(wù)界限以及相應(yīng)項目設(shè)置提供依據(jù)和指引，規(guī)制不合理殯葬服務(wù)“問題清單”，規(guī)范殯葬中介服務(wù)機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)要求。通過設(shè)立審批標(biāo)準(zhǔn)，限定和審批殯葬服務(wù)機構(gòu)的活動場所、注冊資金、服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)范圍等市場行為，凈化殯葬中介代理市場環(huán)境，提高殯葬代理人員的從業(yè)素質(zhì)和服務(wù)水平，有效防范中介競爭惡性事件發(fā)生。三是要樹立殯儀服務(wù)行標(biāo)導(dǎo)向。堅持秉承服務(wù)至上、群眾滿意的工作要求，創(chuàng)建殯儀行業(yè)服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，做好殯儀服務(wù)示范，樹好殯儀服務(wù)標(biāo)桿，取信于民、誠服于民、公信于民，在以人為本、體現(xiàn)公平方面發(fā)揮示范作用；依據(jù)市場法則，發(fā)揮示范殯儀館、公墓在搞活市場、規(guī)范市場方面的引領(lǐng)作用，優(yōu)化市場資源配置秩序，實現(xiàn)殯葬市場社會效益最大化；加大殯葬領(lǐng)域突出問題整治力度，推動殯葬市場整治長效化、創(chuàng)新化、常態(tài)化；建設(shè)一批現(xiàn)代化、科學(xué)化、示范性的殯葬服務(wù)場所，營造人性化的服務(wù)環(huán)境，推進親情化的服務(wù)方式，踐行便民化的服務(wù)理念，強化殯葬服務(wù)典型示范。

（三）要培育行業(yè)“第三只手”，協(xié)助政府推動殯葬事業(yè)健康發(fā)展。社會組織在公共治理中發(fā)揮著不可或缺的輔助、支持、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督作用，是彌補政府和市場治理缺失的“第三只手”。尤其是當(dāng)前殯葬服務(wù)市場不成熟的狀況下，政府下放之權(quán)如何能讓協(xié)會等社會組織承擔(dān)，推動政府部門與社會機構(gòu)、民間組織、私營單位合作治理，讓社會“自治之手”粗壯起來是殯葬深化改革當(dāng)務(wù)之急、長久之計。一是要健全殯葬行業(yè)協(xié)會組織。積極培育殯葬社會專業(yè)組織和人才中介服務(wù)機構(gòu)，建立健全殯葬行業(yè)協(xié)會組織網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助參與政府對殯葬事業(yè)的改革管理。按照政社分開原則，確定殯葬行業(yè)協(xié)會的非政府性質(zhì)，使殯葬行業(yè)協(xié)會按照法律和章程，認(rèn)真履行市場協(xié)調(diào)、行業(yè)自律、監(jiān)督評鑒、服務(wù)維權(quán)等職能，構(gòu)建政府主管、協(xié)會協(xié)管的聯(lián)動工作格局。二是要賦予殯葬行業(yè)協(xié)會時代功能。明確界定殯葬管理部門和殯葬行業(yè)協(xié)會的宗旨、職責(zé)、權(quán)力、利益、行為方式和運行機制，賦予協(xié)會公益宣傳、權(quán)威評鑒、反饋制約等監(jiān)管功能，把行業(yè)自律、發(fā)展、協(xié)調(diào)、互助、服務(wù)、交流、調(diào)節(jié)和制衡等放權(quán)定位給殯葬協(xié)會組織。同時，要未雨綢繆規(guī)制行業(yè)協(xié)會參與監(jiān)管“負(fù)面清單”，讓政府對殯葬監(jiān)管放心松開手、放到位，打通殯葬服務(wù)“堡壘”。三是要樹立殯葬行業(yè)協(xié)會權(quán)威。增強殯葬行業(yè)協(xié)會的凝聚力，吸納殯葬服務(wù)機構(gòu)、殯葬從業(yè)人員加入?yún)f(xié)會組織，搭建協(xié)會成員貢獻自身的資源和能力創(chuàng)造平臺。建立健全協(xié)會成員議事協(xié)調(diào)機制、協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)層選配機制及執(zhí)行制度，堅決避免“紅頂中介”現(xiàn)象，維護協(xié)會的公正、誠信形象。行政主管部門要把殯葬單位、中介機構(gòu)參加行業(yè)協(xié)會組織、自覺接受行業(yè)約束納入殯葬管理工作考核，切實增強協(xié)會權(quán)威性和公信力。要支持殯葬協(xié)會牽頭參與建立殯葬管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)殯葬業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理全程監(jiān)管，保障群眾知情權(quán)、選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)，提升殯葬業(yè)務(wù)服務(wù)效率和滿意度。此外，要依托基層自治組織基礎(chǔ)力量，將殯葬改革、移風(fēng)易俗內(nèi)容納入基層村規(guī)民約、社區(qū)公約，創(chuàng)建新時代文明治喪平臺，充分發(fā)揮基層自治組織在推進移風(fēng)易俗中積極作用，激勵引導(dǎo)群眾樹立厚養(yǎng)薄葬、文明節(jié)儉、生態(tài)環(huán)保的殯葬新理念，深入推動殯葬事業(yè)改革健康發(fā)展。

成都祥和殯儀轉(zhuǎn)發(fā)自<公益時報殯葬編輯部>